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生態環境違法行為舉報獎勵之法律論析
日期:2020-05-20    閱讀:275次

2020年4月22日,生態環境部印發《關于實施生態環境違法行為舉報獎勵制度的指導意見》,即環辦執法〔2020〕8號,該意見為我國實施生態環境違法行為舉報獎勵制度進行了明確規則設計。其中,核心規則建構為:“實施獎勵的部門一般是作出行政處罰決定的生態環境部門,原則上以設區的市級生態環境部門為主。鼓勵舉報人依法實名舉報,鼓勵企業內部知情人員舉報。舉報人舉報的事項應當客觀真實,一般應有明確的舉報對象和環境違法行為。經查證屬實,對符合獎勵條件的實名舉報人,除本人明確拒絕接受獎勵外,均應給予獎勵。各地可結合本地實際和生態環境重點問題,明確規定實施獎勵的環境違法行為類型,并根據所舉報違法行為被發現的難易程度、違法行為對生態環境的危害程度、違法行為的社會影響范圍等因素,設定不同檔次的獎勵標準。對于通過舉報方式避免的重大生態環境違法行為發生、消除的重大生態環境安全隱患,或協助查處的重大生態環境違法犯罪案件等情形,可對舉報人實施重獎。除物質獎勵外,鼓勵各地對舉報人還可實施通報表揚、發放榮譽證書、授予榮譽稱號等精神獎勵。各地在實施舉報獎勵工作中,應進一步增強責任意識和保密意識,對舉報人的個人信息要嚴格保密。對生態環境部門工作人員在舉報受理和查處過程中推諉拖延、通風報信、玩忽職守、徇私舞弊,違規泄露舉報人信息,以及違規透露線索給他人舉報以獲取獎勵,挪用、侵吞舉報獎勵經費等違法違紀行為,應當依法追究責任。對舉報人捏造、歪曲事實,惡意謊報或向被舉報單位索要財物,嚴重擾亂舉報獎勵工作的,依法追究責任?!保郏保?/span>

我國生態環境形勢依然不容樂觀,部分企業環境違法行為屢屢發生;部分地區還存在環境執法不到位,或行政干擾執法等情況,光靠行政和司法措施很難解決全部問題,因此,公眾參與和監督尤為重要。[2]“已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又是本身得以良好制定的法律。[3]通過《獎勵意見》建構通過實施舉報獎勵制度,鼓勵公眾參與生態環境保護,是構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的生態環境保護社會共治大格局的重大舉措。在生態環境領域,與規則有關的活動有兩個:制定規則和發現規則。倘若適用法律不是將普遍規范適用于具體個案,而是在缺乏普遍規范的情況下做出司法裁決,制定法律和發現法律的區別就不復存在,法官既是立法者又是司法者,其作出的裁判屬于非理性的裁判,因為影響裁決的不是普遍規范,而是特定案件中的具體因素,是在倫理、情感或政治基礎上評價這些因素。[4]從法律演化的視角看,法律必然經歷從不理性到理性或者從實質理性到形式理性的過程。已經實現理性化的法律制度必須是形式嚴謹的命題體系,法律推理和法律思維的過程是在固定的規則結構之內展開的。形式理性化的法律體系具備合理而完備的概念和范疇體系,擁有一套邏輯嚴謹的運算規則,經由這些運算規則對概念和范疇進行推理演繹,據此解決爭議。[5]

一、關于行政獎勵

生態環境違法行為舉報獎勵本質上屬行政獎勵。行政獎勵權和其他的行政權一樣必須依法行使,嚴格以事實為根據、以法律為準繩的原則,不該獎的絕對不能獎,該獎的就必須獎,是當事人的權利,獎勵是行政機關的義務,而不是恩賜,因此,行政獎勵要確立依法獎勵的原則,這是依法行政原則對于獎勵權行使的基本要求。[6]同時,從私法角度分析,行政懸賞亦屬于債權行為,這隱含了民法應在法律行為制度或者債法中對公務懸賞進行調整的結論。但這種結論并不意味著公務懸賞與私人懸賞具有完全的等同性,我們不能忘記公務懸賞所具有的國家治理這種本質特性,這將導致它在很大程度上不同于私人懸賞,因此,公務懸賞雖然是一種債權行為,但它又具有獨特性,必須受到法律的特殊規范。[7]

在環境污染個案處理過程中,各種社會力量和利益集團之間的互動是十分生動的畫面,并且這種互動在實際運作中逐漸形成某種協調機制。這些互動與其運行機制需要通過個案調查來加以分析。如公權力和機構往往強調環境保護,地方機構和與其關系密切的地方企業則因其實際的經濟利益(環保設備及其運轉將提高企業經營成本、減少地方政府稅收)對污染治理不愿投入,地方環保機構受當地政府的約束有時難以有所作為,社區民眾則因對污染危害缺乏知識和缺乏強有力的社區組織,對污染往往抗爭不力,新聞機構(特別是不受地方政府制約的中央級新聞機構)在污染的“曝光”與對地方保護主義的揭露方面有時起著不可替代的作用,工會及其他組織也發揮著他們各自的作用。相關典型案例的調查分析向我們揭示,以當前的環境問題為切入點,我們生態環境違法行為舉報獎勵與群體參與,具有必要性和緊迫性。[8]

政府的行為必須具有合理性和正當性,要符合正義、公平、合理原則,才能符合實質法治的要求。行政方式由管制行政發展為福利行政,僅是一種簡單化的概括,并非說現代行政的方式都是授益行政行為。管制性的行政方式仍然存在,只是比重下降而已。處罰、征收與強制等行政行為仍舊大量存在,為了保護行政相對人的權利和自由,不利行政行為仍然要遵循形式法治原則,行政機關應當嚴格遵守制定法,制定法是衡量行政行為合法性的唯一標準,[9]生態環境違法行為舉報獎勵既是形式法治之需,亦是實質法治之需。形式法治只尋求形式合法性,以符合實在法為限;實質法治則追問實質合法性,追問法律背后的道義原則。[10]

二、舉報獎勵與環境權

環境權的主旨在于維系整個人類自然資源的有效存續,維護適宜人類居住的環境,并切實避免資源枯竭這一對人類生存發展最不安全甚至致命因素的出現。環境權的理念在于整個社會的整體利益和安全,側重點在于社會利益。與自由權強調的個人選擇及行為的自由不同,環境權在某種意義上是無法選擇或者放棄的。環境權的保障及實現對國家的依賴程度遠遠大于傳統自由權,甚至比兼具社會權和自由權雙重屬性但本質上屬于社會權的受教育權。[11]在環境法上,大多數學者主張環境權具有請求權功能。國民對國家可以請求其保護良好環境的權利。不管公私之性質,國家和地方公共團體對于企業所造成的環境破壞所實施的共發型規制,或者為改善已經惡化的環境所采取的積極性措施,都是基于國家的環境保護義務。[12]環境權的請求權功能在邏輯上介于防御權功能與受益權功能之間,具有功能結構上的不可或缺性。防御權功能與受益權功能并沒有窮盡基本權利的所有權利功能,而只是較為典型的兩項。[13]

環境權系一項以環境要素為權利對象、以環境利益為權利客體、以享用良好環境為主要內容的,具有人格面向的非財產性權利。環境權本身既非人格權亦非財產權,而是一項需要綜合運用公法和私法、實體法和程序法進行系統保護的獨立、新型的環境享用權。環境權與資源權、排污權的權利對象都是自然要素,但三者的權利客體各異,分別指向環境支持功能、資源供給功能和環境納污功能。資源權、排污權屬于廣義財產權的范疇,在價值取向上同環境權截然相反;自然保護地役權具有民事權利和行政權力的雙重屬性,屬于保護自然的權利。被稱為程序性環境權的環境知情權和環境參與權,亦非環境權,而屬于保護和實現環境權的派生性權利。生態環境損害賠償訴訟在本質上屬于責令賠償生態環境損害之行政命令的司法執行訴訟,盡管同自然資源損害賠償訴訟一樣,也具有環境權益保護的重要作用,但二者均不屬于環境權訴訟的范疇。[14]

從法律規范角度,行政法上的請求權包括幾種方式,即法律法規規定的公法請求權(包括法律法規直接規定公民或法人的請求權和法律法規通過義務或職責條款間接賦予公民或法人的請求權),基于公法合同的請求權,行政承諾確認的請求權,類推適用民法相關規定的公法請求權,以及從憲法基本權推導出的請求權。[15]在權利屬性上,環境權屬于社會權,社會權在權利內涵及實現方式上的主要特征就是依賴國家社會政策的實施及經濟社會發展水平。[16]

價值判斷較之事實判斷在實現環境權的社會整合功能方面有著更為重要和深遠的意義。[17]在此基礎,生態環境違法行為舉報獎勵為環境權重要組成部分,在環境價值判斷方面,具有深刻意義。在決定如何對一個特定的行為作出反應時,原則要求考量特定因素,并不指向具體的法律后果。為了決定其法律后果,必須綜合考慮適用于該案件的多個原則。原則的適用必須考慮到其他相沖突的原則才能決定其實現程度,這就是和“涵攝”相對應的“衡量”?!昂饬俊笔窃瓌t的特定屬性,這一屬性允許在相互沖突的原則中進行協調。[18]

三、余論

在一定意義上,法律規則最終是由某一類型的規范組成的、以授權鏈條和效力等級聯結起來的階層體系,其調整著自身規范的生產。法律體系是由法律規則和法律原則這兩種具有邏輯差別的規范構成的雙重體系,除了以效力為鏈條的法律規則的階層體系外,還有其背后以內容蘊含為聯結方式的原則體系,后者屬于客觀價值秩序或柔性價值體系。[19]環保法旨在探尋和說明基于各種動機的規范性法律內涵,核心是尋找法所表達出的實質法理念,而不惟僅包含法律認識論、方法論和邏輯學等法的形式。作為“實在法的哲學”,一般法學說的標識在于“從實在法的立場出發對基本法學說的批判性和分析性研究傾向”。

“解決人民群眾身邊的突出生態環境問題,建立并組織實施好生態環境違法行為舉報獎勵制度,充分發揮舉報獎勵的帶動和示范作用”。[20]經濟離不開資源利用,但不能將資源利用等同于經濟。經濟是物質生產和再生產的活動,經濟活動包括生產、流通和消費等多個環節,但就內容而言,主要是資源的配置和資源配置之后的利用,其中資源的配置更為根本,決定生產什么、如何生產、為誰生產的問題。資源的配置模式有多種,但是具體物質資源的使用價值是一樣的,不受資源配置模式的影響。[21]形式理性在一定意義上會提供法律秩序的穩定和可預期,保障制度內部的個人與群體擁有相對的最大自由度,并使他們得到越來越多的機會去預測自身行為的法律后果。法律形式主義使得法律制度能夠像一部具有技術理性的機器那樣運轉。[22]生態環境違法行為舉報獎勵制度,其深層次啟示可能在于,可以在這門學科中“發現新建這樣一種教學大廈的范式,它可以將法律科學所有部分的概念和原則聯合起來,并被用來構造從法學專門學科到作為廣泛核心科學之哲學的橋梁”。[23]

注釋:

1.《關于實施生態環境違法行為舉報獎勵制度的指導意見》(簡稱“《獎勵意見》”)第二部分“完善舉報獎勵制度設計”

2.《生態環境違法行為舉報獎勵將全面制度化》《科技日報》2020年05月12日

3.(古希臘)亞里斯多德著,吳壽彭譯:《政治學》,商務印書館1965年版,第199頁

4.(德)馬克斯?韋伯:《經濟與社會》(第二卷?上冊),閻克文譯,上海世紀出版集團2010年版,第796-799頁

5.鄭成良:《法律之內的正義:一個關于司法公正的法律實證主義解讀》,法律出版社2002年版,第158頁。

6.姬亞平:《依法行政與行政獎勵》《求索》2007年第3期

7.常鵬翱 《有公法目的之財產行為的法律屬性——以公務懸賞為分析對象》《財產法暨經濟法》第8期,臺灣財產法暨經濟法研究協會出版,2006年12月;

8.馬戎:《必須重視環境社會學》《北京大學學報》(哲社版)1998年第4期

9.姬亞平:《依法行政與行政獎勵》《求索》2007年第3期

10.高鴻鈞:《現代西方法治的沖突和整合》,載高鴻鈞主編:《清華法治論衡》第一輯,清華大學出版社,2000年

11.張震:《我國憲法文本中“受教育義務”的規范分析—兼議“孟母堂”事件》,《現代法學》2007年第3期,第23-24頁

12.(日)須賀明:《生存權論》,林潔譯,法律出版社2001年版,第199頁

13.鄭磊:《民生問題的憲法權利之維》,《浙江大學學報》(人文社會科學版)2008年第6期,第78頁

14.楊朝霞《論環境權的性質》《中國法學》2020年第2期

15.徐以祥:《行政法上請求權的理論構造》,《法學研究》2010年第6期,第34-36頁

16.陳新民:《德國公法學基礎理論》(下冊),山東人民出版社2001年版,第687-703頁

17.(美)羅斯科?龐德:《通過法律的社會控制、法律的任務》,沈宗靈、董世忠譯,商務印書館1984年版,第55頁

18.(美)羅納德?德沃金:《認真對待權利》,信春鷹、吳玉章譯,中國大百科全書出版社1998年版,中文版序言,第18-19頁

19.雷磊:《適于法治的法律體系模式》,《法學研究》2015年第5期,第22頁以下

20.《關于實施生態環境違法行為舉報獎勵制度的指導意見》(簡稱“《獎勵意見》”)第一部分“總體要求”

21.郭延軍 《立法是促進循環經濟還是規范物質資源綜合利用》 《政治與法律》2017年1期

22.(德)馬克斯?韋伯:《經濟與社會》(第二卷?上冊),閻克文譯,上海世紀出版集團2010年版第946-948頁

23.Vgl.Karl?。拢澹颍纾猓铮瑁?,Jurisprudenz?。酰睿洹。遥澹悖瑁簦螅穑瑁椋欤铮螅铮穑瑁椋?,Bd.1,Leipzig:Verlag?。觯铮睢。模酰睿悖耄澹颉。Α。龋酰恚猓欤铮?,1892,S.18,25,92,448,475.



來源:全國律協
責任編輯:李軍委




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